Prescrizione e decadenza delle sanzioni amministrative – il termine per l’emissione dell’ordinanza ingiunzione

Prescrizione e decadenza delle sanzioni amministrative - Entro quale termine deve essere notificata una ordinanza-ingiunzione per il pagamento di una sanzione amministrativa

L'ordinanza-ingiunzione per il pagamento di una sanzione amministrativa deve essere adottata e notificata all'interessato entro cinque anni dalla violazione: in materia di sanzioni amministrative consistenti nel pagamento di una somma di denaro, l'autorità amministrativa adotta una ordinanza-ingiunzione, notificandola all'interessato all'esito del procedimento previsto dall'articolo 18 della Legge numero 689/81.

La questione che si pone al riguardo è entro quale termine deve essere notificata la detta ordinanza-ingiunzione.

L'articolo 18, infatti, non prevede espressamente alcun termine.

Sul punto, sono state formulate essenzialmente due soluzioni:

  • la prima, è l'applicazione del termine di novanta giorni previsto in generale per la conclusione dei procedimenti amministrativi dalla Legge numero 241/90;
  • la seconda, è l'applicazione del termine di cinque anni previsto per la prescrizione delle sanzioni amministrative dalla Legge numero 689/81.

Diverso è poi il caso delle sanzioni amministrative previste dal Codice della strada, per cui si farà un discorso a parte.

Prescrizione e decadenza delle sanzioni amministrative - Applicazione del termine di novanta giorni

Parte della giurisprudenza (minoritaria) ha ritenuto applicabile il termine di novanta giorni, previsto in via generale per la conclusione dei procedimenti amministrativi dall'articolo 2 della Legge numero 241/90, in assenza di contrarie disposizioni speciali di legge.

L'esigenza di tenere conto di tale normativa generale è stata evidenziata dalla Cassazione con la sentenza del 21 marzo 2001, n. 4042, secondo cui: "Il provvedimento irrogativo di una sanzione amministrativa pecuniaria emesso dal prefetto ex articolo 18 della legge numero 689 del 1981 senza osservare il termine di trenta [oggi novanta] giorni per l'esaurimento dei procedimenti amministrativi, stabilito dall'articolo 2 l. numero 241 del 1990, ed applicabile in assenza di diverso termine specifico stabilito per legge o per regolamento ovvero di determinazione - in mancanza di tali previsioni normative - da parte della p.a. interessata con apposito provvedimento, è affetto da violazione di legge; ne consegue che la relativa inosservanza determina l'annullamento dell'ordinanza ingiunzione".

Prescrizione e decadenza delle sanzioni amministrative - Applicazione del termine di cinque anni

Di contrario avviso è la Cassazione a Sezioni Unite.

Quest'ultima, con la sentenza del 27 aprile 2006, numero 9591, ha sancito il principio secondo cui il procedimento per l'irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria, di cui all'articolo 18 della Legge 24 novembre 1981 numero 689, non si deve concludere necessariamente nel termine di trenta giorni (ora novanta giorni) previsto in via generale dall'articolo 2 della Legge numero 241/1990 ed applicabile in assenza di diverso termine specifico stabilito per legge o da regolamento.

In primo luogo, la Legge numero 689/1981 è speciale rispetto alla Legge numero 241/90, in quanto disciplina quei particolari procedimenti volti all'applicazione di sanzioni amministrative.

Le disposizioni della Legge numero 689/1981 - afferma la Cassazione - costituiscono un sistema organico e compiuto, nel quale non occorrono inserimenti dall'esterno: necessità che infatti è stata costantemente esclusa, con riferimento ad altre norme della legge generale sul procedimento amministrativo, come quelle relative alla "partecipazione dell'interessato" (Cassazione, sentenza del 27 novembre 2003, numero 18114) e al diritto di accesso ai documenti (Cassazione, sentenza del 15 dicembre 2005, numero 27681).

La Legge numero 689/1981 delinea un procedimento a carattere contenzioso con una precisa scansione temporale a garanzia degli interessati:

  • novanta giorni per la notifica della violazione, se non vi è stata la contestazione immediata (articolo 14);
  • se viene fatta richiesta deve provvedersi alla revisione delle analisi eventualmente compiute (articolo 15);
  • nei successivi sessanta giorni è ammesso il pagamento in misura ridotta (articolo 16);
  • se questo non avviene, viene trasmesso il rapporto all'autorità competente (articolo 17) ed entro trenta giorni dalla contestazione, ovvero dalla notifica della violazione, gli interessati possono far pervenire all'autorità competente a ricevere il rapporto ex articolo 17 scritti difensivi e documenti e chiedere di essere sentiti (articolo 18).

Coerentemente, quindi, afferma la Cassazione, la Legge numero 689/1981 non prevede alcun termine per la conclusione della fase decisioria del procedimento ivi disciplinato, essendo finalizzata la durata di tale fase all'esercizio del diritto di difesa da parte dell'interessato ed alla necessità di assicurare un migliore esercizio dei poteri sanzionatori della pubblica amministrazione.

La Cassazione con la sentenza in esame chiarisce che l'ostacolo per l'applicazione al procedimento in esame del termine previsto dall'articolo 2 della Legge numero 241/90 non può essere superato applicando il predetto termine alle singole fasi del procedimento o a quella conclusiva in quanto "in tal modo verrebbe operata un'arbitraria manipolazione della norma, la quale considera unitariamente il procedimento amministrativo e dispone che il termine per la sua conclusione decorre non dall'esaurimento di ognuno dei vari segmenti che eventualmente lo compongono, <<bensì dall'inizio di ufficio del procedimento o dal ricevimento della domanda se il procedimento è ad iniziativa di parte>>".

In assenza di altri termini specifici previsti dalla Legge numero 689/1981, deve ritenersi che il termine massimo per l'adozione dell'ordinanza-ingiunzione sia quello di prescrizione (cinque anni) previsto dall'articolo 28 della stessa Legge numero 689/1981, decorrente dal giorno in cui la violazione è stata commessa.

Ordinanza-ingiunzione per violazioni del Codice della strada

La Legge 689/1981 riguarda le sanzioni amministrative in generale. In materia di sanzioni amministrative previste dal Codice della strada, devono ritenersi prevalenti per il principio di specialità le norme previste dallo stesso Codice della strada.

La specialità e la prevalenza della norme del Codice della strada rispetto alla Legge numero 689/1981 sono del resto espressamente sancite dall'articolo 194 del Codice della strada.

Ci si chiede dunque se l'ordinanza-ingiuzione prevista dal Codice della strada sia soggetta al termine di prescrizione quinquennale in base all'articolo 28 della Legge numero 689/1981 o piuttosto ai termini di cui all'articolo 204 del Codice della strada.

Al riguardo bisogna distinguere tra:

  • sanzioni amministrative per cui è ammesso il pagamento in misura ridotta;
  • sanzioni amministrative per cui non è ammesso il pagamento in misura ridotta.

Sanzioni amministrative per cui è ammesso il pagamento in misura ridotta

Per tali sanzioni, l'interessato può:

  • pagare in misura ridotta, entro 60 giorni;
  • fare ricorso al Prefetto, entro 60 giorni. In tal caso, il Prefetto dovrà adottare l'ordinanza-ingiunzione entro 180 giorni dalla proposizione del ricorso e notificarla entro i successivi 150 giorni, ai sensi dell'articolo 204 del Codice della strada. Se questi termini non vengono rispettati, l'ordinanza-ingiunzione sarà invalida;
  • non fare ricorso al Prefetto e non effettuare alcun pagamento; in tal caso il verbale diventa esso stesso titolo esecutivo, per cui non sarà emessa alcuna ordinanza-ingiunzione (articolo 203, comma 3, del Codice della strada).

In sostanza, per le sanzioni amministrative per cui è ammesso il pagamento in misura ridotta, i termini di cui all'articolo 204 (180 giorni per l'adozione dell'ordinanza e 150 giorni per la notifica della stessa) si applicano solo se l'interessato abbia proposto opposizione al Prefetto.

Se l'interessato non presenta opposizione al Prefetto, la questione non si pone, in quanto non verrà emessa alcuna ordinanza-ingiunzione e lo stesso verbale diventerà il titolo esecutivo.

Prescrizione e decadenza delle sanzioni amministrative - Sanzioni amministrative per cui non è ammesso il pagamento in misura ridotta

Per tali sanzioni il verbale di contestazione, che deve essere trasmesso al Prefetto entro 10 giorni da parte degli organi accertatori, non costituisce titolo esecutivo, neppure se l'interessato non propone ricorso amministrativo.

Pertanto, anche in assenza di ricorso amministrativo, il Prefetto dovrà comunque emettere l'ordinanza-ingiunzione (a differenza di quanto avviene per le sanzioni per cui è consentito il pagamento in misura ridotta).

Tale ordinanza, secondo la giurisprudenza di legittimita', va emanata nei termini previsti dall'articolo 204, applicabili per analogia, con esclusione dell'applicazione dell'articolo 18 della Legge numero 689/1981 (in tal senso: Cassazione, sentenza del 22 maggio 2007, numero 11823; Cassazione, sentenza del 16 ottobre 2006, numero 22120; Cassazione, sentenza del 4 novembre 2005, numero 21361. Tali sentenze sono state pure richiamate in via incidentale dalla Corte Costizionale, nell'ordinanza del 20 novembre 2008, numero 380).

I termini decorrono dalla scadenza del termine per la proposizione del ricorso amministrativo.

La stessa Cassazione citata nel precedente paragrafo (Sezioni Unite, sentenza del 27 aprile 2006, numero 9591) ha precisato: "Rimane altresì fermo che invece, per le violazioni di norme sulla circolazione stradale, la validità dell'ordinanza ingiunzione è subordinata al rispetto dei termini stabiliti per la sua emissione dall'articolo 204, comma 1, decreto legislativo 30 aprile 1992, numero 285: termini che il successivo comma 1-bis, introdotto dall'articolo 4 d.l. 27 giugno 2003, numero 151, convertito con l. 1° agosto 2003, numero 214, definisce espressamente come «perentori», disponendo altresì che il ricorso al prefetto, in mancanza della tempestiva adozione del provvedimento sanzionatorio, deve intendersi accolto. In questo senso si è costantemente pronunciata questa Corte (v., tra le più recenti, Cass. 17 marzo 2005, numero 5813) anche con riferimento al testo originario della norma, in considerazione della natura a sua volta speciale che la caratterizza, rispetto a quelle dettate dalla l. 24 novembre 1981, numero 689 per il generale ambito delle sanzioni amministrative".

22 Giugno 2013 · Antonella Pedone


Commenti e domande

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10 risposte a “Prescrizione e decadenza delle sanzioni amministrative – il termine per l’emissione dell’ordinanza ingiunzione”

  1. Anonimo ha detto:

    Ho preso una multa dall ispettorato del lavoro , sono già trascorsi i 10 anni quindi dovrebbe essere in prescrizione , ma cosa si deve fare perchè attivare la prescrizione a chi mi devo rivolgere grazie

    • Annapaola Ferri ha detto:

      La prescrizione si eccepisce quando viene avviata un’azione esecutiva a fronte del mancato pagamento della sanzione amministrativa (la multa) irrogata dall’Ispettorato del lavoro. Si chiede con ricorso amministrativo (bonario) all’ente che avvia l’azione esecutiva di annullare la riscossione coattiva e se il ricorso amministrativo non viene accolto, allora è necessario ricorrere al giudice.

      Prima di eccepire l’intervenuta prescrizione, tuttavia, bisogna effettuare un accesso agli atti presso l’Ispettorato del lavoro per verificare se non le siano state notificate, anche per compiuta giacenza presso l’ufficio postale, comunicazioni interruttive dei termini di prescrizione.

  2. Anonimo ha detto:

    Ho ricevuto il 25/02/2019 una notifica dalla Regione Lombardia, perché nel 2011 avevo superato di 90.00 euro il reddito che dava diritto alla esenzione dei ticket delle visite sanitarie.
    Pertanto non avendo presentato l’autocertificazione mi chiedono di regolarizzare tutte le visite usufruite nell’anno 2012.
    Chiedo, esiste la decadenza dei 5 anni per questa sanzione?

    • Ornella De Bellis ha detto:

      La prescrizione del diritto della Regione Lombardia di esigere il rimborso del ticket sanitario per le visite effettuate nell’anno 2012 decorre dalla data in cui è stata messa al corrente del reddito da lei percepito e dichiarato all’Agenzia delle Entrate.

  3. Utente anonimo ha detto:

    Chiedo venia, forse mi sono espressa male.
    A seguito notifica del verbale di contestazione della sanzione amministrativa ho provveduto entro 30 gg a presentare ricorso al sindaco che in quel caso veniva indicato come organo competente. Questo accadeva a dicembre 2015 (Per tale verbale non potevo fare direttamente ricorso al gdp e questo era riportato in calce sullo stesso verbale).

    Da quel momento non ho saputo più niente fin quando a maggio 2017 ho ricevuto l’ordinanza di ingiunzone con la sanzione raddoppiata e con su scritto che il ricorso al sindaco non era stato accolto per omessa firma.
    A quel punto ho presentato entro i termini ricorso al Gdp.

    Durante la prima udienza mi è stato detto che il sindaco non era tenuto a rispondermi visto che non era stato accolto e che la risposta era sopraggiunta correttamente con la notifica dell’ordinanza pervenuta però un anno e mezzo dopo dal ricorso al verbale al sindaco.

    Ho rispettato dunque i termini per il ricorso al sindaco avverso il verbale e successivamente al gdp avverso l’ordinanza, ma necessito di capire se una volta non accolto il mio ricorso, il sindaco aveva un termine per emettere l’ordinanza oppure vale quello dei 5 anni indicato dalla Cassazione se non erro.

    Grazie

    • No, lei non si è espressa male: tuttavia non mi risulta ci sia obbligo di mediazione nel caso di opposizione a sanzione amministrativa attraverso istanza in autotutela al sindaco.

      Ma procediamo per gradi. L’articolo 18 della legge 689/1981 stabilisce che, in caso di sanzione amministrativa, entro il termine di trenta giorni dalla data della contestazione o notificazione della violazione, gli interessati possono far pervenire all’autorità competente scritti difensivi e documenti e possono chiedere di essere sentiti dalla medesima autorità. E, aggiunge che l’autorità competente, sentiti gli interessati, ove questi ne abbiano fatto richiesta, ed esaminati i documenti inviati e gli argomenti esposti negli scritti difensivi, se ritiene fondato l’accertamento, determina, con ordinanza motivata, la somma dovuta per la violazione e ne ingiunge il pagamento, insieme con le spese, all’autore della violazione ed alle persone che vi sono obbligate solidalmente …

      Più avanti, lo stesso articolo riporta La notifica dell’ordinanza-ingiunzione può essere eseguita dall’ufficio che adotta l’atto, secondo le modalità di cui alla legge 20 novembre 1982, numero 890.

      Ora, la legge 890/1982 (Notifica di atti a mezzo posta e di comunicazioni a mezzo posta connesse con la notifica di atti giudiziari) all’articolo 28 (prescrizione) riporta Il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui e’ stata commessa la violazione.

      Confermo, infine, che non sono previsti altri specifici termini temporali per l’eventuale diniego dell’istanza in autotutela da parte dell’autorità competente (il Sindaco, nel suo caso) per il ricorso amministrativo (istanza in autotutela).

      Per questo motivo, quando si incorre in una sanzione amministrativa e la si vuole impugnare per fondati motivi, e qualora si scelga di esperire il tentativo del ricorso amministrativo in autotutela (istanza al sindaco per evitare tempi e costi del ricorso giudiziale) bisogna, comunque, essere consapevoli che il ricorso amministrativo in autotutela non sospende i termini per il ricorso giudiziale e che, pertanto, nelle more di una risposta (che quasi mai sarà fornita in tempo) sarà poi impossibile impugnare il verbale.

      Lei scrive Ho rispettato dunque i termini per il ricorso al sindaco avverso il verbale e successivamente al gdp avverso l’ordinanza. Ma deve essere chiara una cosa: può certamente adire il GdP nel termine di 30 giorni dalla data di notifica dell’ordinanza ingiunzione, ma, in tale ipotesi, potrà contestare sicuramente i vizi dell’ordinanza ingiunzione, ma non potrà entrare nel merito della eventuale illegittimità/inesistenza/vizio della sanzione amministrativa (sia essa stata comminata per violazione al CdS o altro) dal momento che per la contestazione giudiziale del verbale di contravvenzione saranno abbondantemente decorsi i termini (30 giorni dalla notifica del verbale).

      Purtroppo, i Comuni stanno giocando pesantemente e scorrettamente su questo versante, anche con avvisi ingannevoli.

  4. Utente anonimo ha detto:

    Salve ho presentato entro 30 giorni ricorso al sindaco per una sanzione amministrativa. Dopo ben un anno e mezzo ricevo l’ordinanza di ingiunzione con la sanzione raddoppiata e con su scritto che il ricorso non era stato accolto.
    Abbiamo dunque fatto ricorso al Giudice di Pace.
    Premesso che ho trovato pareri discordanti e premesso che alla prima udienza sono stata informata che non vi era alcun obbligo da parte del sindaco di comunicarci il mancato accoglimento, vorrei capire se per l’emissione dell’ordinanza di ingiunzione (ricevuta un anno e mezzo dopo il ricorso al sindaco) vi era un termine o prevale quello dei 5 anni anche in caso appunto di ricorso .

    Ringrazio anticipatamente

    • Il ricorso giudiziale avverso sanzione amministrativa va presentato al Giudice di Pace, tassativamente, entro 30 giorni dalla notifica del verbale. Lei ha formalizzato solo un ricorso amministrativo in autotutela al sindaco, procedura che non sospende i termini per la presentazione del ricorso giudiziale e non prevede silenzio assenso, né alcun obbligo di comunicazione di rigetto dell’istanza. In pratica, è come se lei non avesse esercitato alcuna opposizione alla sanzione amministrativa. Quando poi si è rivolta al GdP, i termini utili per opporsi erano ormai ampiamente scaduti. Ogni altra questione è dunque assorbita dall’intervenuta acquiescenza alla sanzione amministrativa.

  5. guido2 ha detto:

    Salve vorrei sapere delle multe amministrativamente arrivate tramite cartelle esattoriali stiamo parlando di multe sugli assegni protestasti qualè la prescrizione

    • Ornella De Bellis ha detto:

      L’ordinanza ingiunzione deve essere notificata, a pena di decadenza, entro 90 giorni dalla data in cui è stato levato il protesto. In caso di mancato pagamento della sanzione, la cartella esattoriale deve essere notificata entro cinque anni dal protesto.

      Il termine di prescrizione, una volta notificata correttamente la cartella esattoriale, è quinquennale.

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