Loredana Pavolini

La riscossione spontanea o coattiva delle entrate, tributarie o patrimoniali, dei Comuni e delle partecipate, può essere affidata, dal 1 gennaio 2012, a società private.

1. Ingiunzione fiscale

L'ingiunzione fiscale presenta le seguenti caratteristiche:

  •  è prevista una forma di comunicazione privilegiata di questo atto, vale a dire la notificazione eseguita dall'ufficiale giudiziario addetto al tribunale ovvero al messo di conciliazione del giudice di pace;
  •  si tratta di un atto unilaterale, poiché formato dall'Amministrazione senza il contributo di alcun soggetto e in assenza di contraddittorio, nell'esercizio del suo potere di autoaccertamento e autotutela.

Qualora l'ingiunzione fiscale non sia la conseguenza di una attività formale di accertamento, questa cumula in sé stessa la duplice funzione di titolo esecutivo e di precetto e può essere impugnata nel merito.

Ove, invece, sia preceduta dalla emissione di un atto di accertamento o di liquidazione  - che debbono considerarsi titoli idonei a dar corso all'esecuzione se non opposti - l'ingiunzione avrà la semplice funzione di precetto e pertanto potrà essere impugnata solamente per i vizi propri.

L'opposizione (all'accertamento, alla liquidazione o all'ingiunzione fiscale) va proposta entro 30 giorni dalla notifica innanzi alle commissioni tributarie ai sensi dell'articolo 12, comma 2 della legge 28.12.2001, n. 488 (Finanziaria 2002).

L'ingiunzione fiscale è uno strumento legittimo anche per la riscossione delle sanzioni amministrative. Questo è quanto affermato dalla Corte di Cassazione Civile, Sezione II, nella sentenza n° 8460 del 09/04/2010 “dalla previsione di utilizzabilità della procedura di ingiunzione ai sensi del R.D. 14 aprile 1910 n° 639, contenuta nel D.Lgs. 15 dicembre 1997, n° 446, art. 52, comma 6 non va esclusa la riscossione delle somme dovute a titolo di sanzione amministrativa per la violazione di norme del codice della strada, di cui al D.Lgs. 30 aprile 1992, n° 285”.

L'ingiunzione fiscale, tuttavia, “soffre” di una serie di problematiche in termini di costi e di efficienza ed efficacia dell'azione esecutiva:

  1. l'ingiunzione deve essere notificata nelle forme della citazione da un ufficiale giudiziario addetto al tribunale o all'ufficio del giudice di pace;
  2. per gli atti compiuti nel procedimento di esecuzione mobiliare l'ufficiale giudiziario o il messo del giudice di pace hanno diritto alle competenze previste, seppur ridotte alla metà;
  3. le procedure esecutive immobiliari avvengono sotto il totale controllo del tribunale in cui insiste l'immobile pignorato.

Queste le ragioni che hanno condotto il legislatore ad introdurre la riscossione coattiva mediante ruolo e notifica della cartella esattoriale, con le modifiche apportate al DPR 602/73 dalle leggi 248/2005 e 248/2006.

2. Prescrizione biennale o quinquennale per la riscossione di sanzioni amministrative

Il comma 154 della Legge 24 dicembre 2007 n. 244 (Finanziaria 2008) stabilisce testualmente che “A decorrere dal 1° gennaio 2008 gli agenti della riscossione non possono svolgere attività finalizzate al recupero di somme, di spettanza comunale, iscritte in ruoli relative a sanzioni amministrative per violazioni del Codice della strada di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, per i quali, alla data dell'acquisizione di cui al comma 7, la cartella di pagamento non era stata notificata entro due anni dalla consegna del ruolo”.

D'altra parte l'art. 28 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Codice delle depenalizzazioni), tuttora pienamente vigente, stabilisce che: “Il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione.

3. il ricorso a cartella esattoriale (o ingiunzione fiscale) per la riscossione di sanzione amministrativa mai notificata

Come affermato dalla Corte di Cassazione in numerose sentenze, colui al quale viene notificata una cartella esattoriale o un avviso di mora per riscuotere sanzioni amministrative pecuniarie, in rapporto agli artt. 27 legge n. 689/81 e 206 del codice della strada -  può proporre le seguenti azioni:

1 l'opposizione a sanzioni amministrative ex artt. 22 e 23 legge n. 689/81;
2 l'opposizione all'esecuzione ex art. 615 c.p.c.;
3 l'opposizione agli atti esecutivi ex art. 617 c.p.c.

3.1 L'opposizione ex artt. 22 e 23 Legge n. 689/81

La prima opposizione è esperibile nei casi in cui la cartella esattoriale, mediante preventiva iscrizione al ruolo, è emessa senza essere preceduta dalla notifica dell'ordinanza – ingiunzione o del verbale di accertamento di violazione del codice della strada, onde consentire all'interessato di “recuperare” l'esercizio del mezzo di tutela previsto appunto da detta legge riguardo agli atti sanzionatori; ciò avviene, in particolare, allorché l'opponente contesti il contenuto del verbale che è da lui conosciuto per la prima volta al momento della notifica della cartella.

3.2 L'opposizione ex art. 615 c.p.c.

L'opposizione all'esecuzione è, invece, il rimedio processuale da adottare quando l'opponente o contesta l'illegittimità della iscrizione al ruolo per omessa notifica della stessa cartella, e quindi per la mancanza di un titolo legittimante l'iscrizione al ruolo (quindi anche l'inesistenza del titolo per mancata notifica di un verbale di violazione al codice della strada n.d.r.) o adduce fatti estintivi sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo, come, ad esempio, la prescrizione maturata dopo l'irrogazione della sanzione, l'avvenuto pagamento di quest’ultima, la morte dell'intimato.

Con la conseguenza che se il ricorso a cartella esattoriale  riguardante violazioni al codice della strada è esperito prima dell'inizio dell'esecuzione, giudice competente deve ritenersi, in applicazione del criterio dettato dall'art. 615, primo comma, c.p.c., quello ritenuto idoneo dal legislatore a conoscere della sanzione, cioè quello stesso indicato dalla legge come competente per l'opposizione al provvedimento sanzionatorio.

E quindi, in caso di sanzioni amministrative pecuniarie conseguenti a violazioni del codice della strada, il ricorso a cartella esattoriale deve essere proposto al giudice di pace entro 30 giorni dalla data di notifica della cartella esattoriale stessa.

3.3 L'opposizione agli atti esecutivi (ex art. 617 c.p.c.)

Infine, l'opposizione agli atti esecutivi, ai sensi dell'art. 617 c.p.c., deve essere attivata (nel termine di 20 giorni dalla notifica della cartella) nel caso in cui si contesti da parte dell'interessato la ritualità formale della cartella esattoriale o si adducano vizi di forma del procedimento di esecuzione esattoriale, compresi i vizi strettamente attinenti la notifica della cartella o quelli riguardanti i successivi avvisi di mora.

Deve rilevarsi, in proposito, che la proponibilità dell'azione di ricorso a cartella esattoriale di cui agli artt. 615 e 617 c.p.c. davanti al giudice ordinario non risulta preclusa, per ormai costante indirizzo giurisprudenziale anche del Giudice delle leggi (Corte Costituzionale n. 29/1998, n. 372/97 e n. 239/1997), dal disposto dell'art. 27 della legge n. 689/81, da interpretarsi nel senso che il rinvio, in tema di sanzioni amministrative pecuniarie, alle norme previste per l'esazione delle imposte dirette non si deve intendere esteso agli artt. 53 e 54 del D.P.R. n. 602 del 1973, riguardanti esclusivamente la materia tributaria.

Entrata in vigore del decreto legge 1 settembre 2011  n. 150

Il decreto legge 150/2011, entrato in vigore il 6 ottobre 2011,  reca "Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione". In particolare l'art 34 del decreto legge 150/2011 prevede le seguenti modifiche alla legge 24 novembre 1981, n. 689:

a) all'articolo 22, il primo comma è sostituito dal seguente: «Salvo quanto previsto dall'articolo 133 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, e da altre disposizioni di legge, contro l'ordinanza-ingiunzione di pagamento e contro l'ordinanza che dispone la sola confisca gli interessati possono proporre opposizione dinanzi all'autorità giudiziaria ordinaria. L'opposizione è regolata dall'articolo 6 del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150.»;

b) all'articolo 22, i commi dal secondo al settimo sono abrogati;

c) gli articoli 22-bis e 23 sono abrogati.

Ricorso a cartella esattoriale originata da multe

Alla luce delle sentenze di Cassazione riportate in apertura (punto 1) e tenuto conto dell'entrata in vigore del decreto legge 150/2011 (punto 2) - che ha abrogato gli articoli 22, 22 bis e 23 della legge  24 novembre 1981, n. 689 (ma non l'articolo 27) - possiamo così riassumere i rimedi esperibili da colui al quale è stata notificata una cartella esattoriale o un avviso di mora per riscuotere sanzioni amministrative pecuniarie (fra cui anche le multe per violazione al codice della strada):

3.1 l'opposizione all'esecuzione ex art. 615 c.p.c.;
3.2 l'opposizione agli atti esecutivi ex art. 617 c.p.c.

Conclusioni

Dunque, in caso di notifica di una cartella esattoriale (o ingiunzione fiscale) originata dal mancato pagamento di un verbale di multa mai notificato (o non notificato correttamente) non è più esperibile il rimedio attraverso l'opposizione a sanzioni amministrative ex artt. 22 e 23 legge n. 689/81.

Del resto tale procedura era anche abbastanza illogica dal momento che ha poco senso tornare a eccepire nel merito il verbale supposto, quando basta eccepirne  l'inesistenza ed annullare la cartella esattoriale ex art. 615 c.p.c..

Per concludere riportiamo un esempio di sentenza su opposizione all'esecuzione ex art. 615 c.p.c. Da tale sentenza si evince che è'ammissibile l'opposizione all'esecuzione ex art. 615, comma 1, c.p.c. (che non è soggetta a termine) contro una cartella esattoriale, allorquando si deduca il difetto di notifica dei verbali di contravvenzione o la prescrizione del diritto a riscuotere la somma pretesa dall'amministrazione, l'azione essendo diretta a contestare la formazione del titolo esecutivo o la estinzione del diritto. Sussiste la legittimazione passiva del Comune nonchè concessionario/agente per la riscossione in quanto la domanda incide, in via diretta, anche nella sua sfera patrimoniale. In presenza di una eccezione di inesistenza del titolo presupposto, vi è una diretta responsabilità nella vicenda del concessionario/agente per la riscossione.

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