La riscossione esattoriale diretta

1. Pignoramento esattoriale presso la PA - la riscossione diretta
2. Pignoramento esattoriale presso la PA - differenze con il pignoramento ordinario presso terzi
3. La riscossione diretta - Nozione di beneficiario del pagamento da parte della PA
4. La ristretta nozione di inadempimento ai fini dell'applicazione del pignoramento esattoriale presso la PA
5. La nozione di pagamento nel pignoramento esattoriale presso la PA
6. Prospettive di applicazione del pignoramento presso la PA e di evoluzione normativa

Pignoramento esattoriale presso la PA - la riscossione diretta

Il pignoramento esattoriale presso terzi da parte degli agenti della riscossione, procedura impropriamente denominata  "di pignoramento presso terzi" (impropriamente perché, in realtà, sussistono notevoli differenze rispetto alla procedura esecutiva presso terzi disciplinata dal codice di rito) costituisce un importante strumento di recupero dei crediti vantati dallo Stato nei confronti dei soggetti privati inadempienti.

La riscossione diretta, in particolare,  consente di recuperare le somme in maniera quasi immediata, senza osservare particolari procedure, se non quelle previste dall'articolo 48-bis e 72 bis del DPR 29 settembre 1973, numero 602.

L’articolo 48-bis prevede, per le amministrazioni pubbliche  e le società a prevalente partecipazione pubblica, l’obbligo di verificare, prima di effettuare il pagamento di un importo superiore a diecimila euro, se il beneficiario sia inadempiente all'obbligo di versamento derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento per un ammontare complessivo pari almeno a tale importo. In caso affermativo, l’amministrazione non deve procedere al pagamento, segnalando tale circostanza all'agente della riscossione competente per territorio, ai fini dell'esercizio dell'attività di riscossione delle somme iscritte a ruolo.

L’articolo 72-bis prevede che l'atto di pignoramento presso terzi può contenere, in luogo della citazione di cui all'articolo 543, comma 2 numero 4 codice di procedura civile, l'ordine al terzo di pagare il credito direttamente al concessionario, fino a concorrenza del credito per cui si procede, nel termine di quindici giorni dalla notifica dell'atto di pignoramento, per le somme per le quali il diritto alla percezione sia maturato anteriormente alla data di tale notifica e, per le restanti somme, alle rispettive scadenze.

Pignoramento esattoriale presso la PA - differenze con il pignoramento ordinario presso terzi

L’applicazione della procedura in esame ha dei presupposti ben diversi da quelli previsti dal codice di procedura civile in tema di pignoramento presso terzi. Il codice di rito prevede, infatti, un doppio controllo sul titolo esecutivo che ne è presupposto, in quanto, anche se il titolo è di formazione extragiudiziale, esso è soggetto, in primis, al controllo dell'organo che lo forma, e poi dell'ufficio che materialmente procede all'esecuzione.

Inoltre, il pignoramento presso terzi, nell'esecuzione civile, produce il semplice effetto di accantonare le somme ed i beni pignorati, in attesa della definizione della procedura esecutiva e dell'ordine di assegnazione del magistrato, mentre la procedura di cui agli articoli 48-bis e 72 del DPR 29 settembre 1973, numero 602 prevede l’incasso diretto delle somme da parte degli agenti della riscossione, in seguito all'esito positivo della procedura di verifica.

Il procedimento è, quindi, notevolmente più veloce, non richiede la designazione di un difensore, non prevede la fissazione di un’udienza, con effetti sul carico giudiziale, risultando di conseguenza più opportuno, seppur senza produrre gli stessi effetti della procedura per eccellenza giudiziale. Inoltre, non è prevista la citazione del terzo pignorato, né il conseguente passaggio dal giudice dell'esecuzione, ed il terzo è tenuto a effettuare il versamento in base all'atto ricevuto dall'agente della riscossione, senza che vi sia un’ordinanza di assegnazione dell'autorità giudiziaria.

Esso presenta, quindi, un carattere derogatorio rispetto alla disciplina del codice di procedura civile.

Tale eccezionale procedura è già passata al vaglio della Corte Costituzionale,  la quale si è espressa sulla questione di legittimità dell'articolo 72. In tale occasione, la Corte ha dichiarato la manifesta inammissibilità della questione di costituzionalità, per aspetti formali, senza tuttavia esprimere un giudizio “sostanziale” sulle problematiche dedotte.

Proprio in virtù dell'eccezionalità del procedimento in esame, nonché dell'interpretazione restrittiva della normativa fornita dalle varie circolari in materia, si impone un particolare rigore nella verifica e nella valutazione dell'effettiva presenza dei presupposti di applicazione dell'intera disciplina, sia da parte degli agenti della riscossione che da parte dell'Amministrazione responsabile per il pagamento.

Si osserva, a riguardo, che il pagamento, in sede di riscossione diretta, effettuato in mancanza dei presupposti sostanziali e formali previsti dalla legge, potrebbe dare luogo alle varie forme di responsabilità amministrativa. D’altra parte, la normativa non prevede nessuna specifica sanzione qualora il terzo pignorato non esegua il pignoramento stragiudiziale.

La riscossione diretta - Nozione di beneficiario del pagamento da parte della PA

Per quanto riguarda la nozione di soggetto beneficiario  esso consiste nel destinatario di un pagamento, a qualunque titolo, di una somma superiore a 10.000,00 euro da effettuarsi da parte dei soggetti pubblici. Pertanto, la procedura di verifica non deve iniziare, e, se erroneamente iniziata, deve essere immediatamente interrotta, qualora il credito del soggetto beneficiario non superi tale somma.

Inoltre, va evidenziato che tra le diverse Amministrazioni Pubbliche non sussistono quegli obblighi di garanzia e cautela in materia di adempimento delle cartelle di pagamento sottesi alla ratio dell'articolo 48-bis. Di conseguenza, non è necessario l’espletamento della procedura di verifica  nelle ipotesi di pagamenti e di trasferimenti a vario titolo di somme tra soggetti pubblici o a favore di società a totale partecipazione pubblica.

Infine, siccome l´articolo 48-bis fa genericamente riferimento alle società a totale partecipazione pubblica, senza nulla specificare in ordine alle partecipazioni indirette, si evidenzia, altresì, che le società tenute a dare applicazione alla disciplina in discorso sono esclusivamente quelle a totale partecipazione pubblica diretta.



La ristretta nozione di inadempimento ai fini dell'applicazione del pignoramento esattoriale presso la PA

L’esatta individuazione della nozione di “inadempimento” è di estrema importanza ai fini dell'applicabilità della normativa in esame. La procedura prevede che Equitalia Servizi spa controlli, avvalendosi del suo sistema informativo, se risulta un inadempimento a carico del beneficiario, e ne dia comunicazione al soggetto pubblico richiedente entro i cinque giorni feriali successivi alla ricezione della richiesta.

Non è sufficiente un puro e semplice inadempimento affinché sia attivata la procedura di verifica. In effetti, l’inadempimento deve essere qualificato, una volta che l’oggetto della norma consiste nel “mancato assolvimento, da parte del beneficiario, nel termine di sessanta giorni dell'obbligo di versamento di un ammontare complessivo pari almeno a 10.000 euro, derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento, relative a ruoli consegnati agli agenti della riscossione a decorrere dal 1° gennaio 2000.

Pertanto, al fine della configurabilità della nozione di inadempimento, non si può prescindere dalla verifica (e del conseguente rincontro, da parte dell'Amministrazione) circa l’effettiva esecutività delle cartelle esattoriali oggetto del debito, il che implica il necessario decorso del termine di sessanta giorni dalla notifica della cartella di pagamento, salve le disposizioni relative alla dilazione ed alla sospensione del pagamento.

A tal fine, occorre tenere in considerazione tutte le norme processual-civilistiche sul decorso dei termini di legge, comprese quelle riguardanti il periodo feriale.

Inoltre, qualora l’esecuzione non sia iniziata entro un anno dalla notifica della cartella di pagamento, essa deve essere preceduta dalla notifica di un avviso contenente l’intimazione ad adempiere l’obbligo risultante dal ruolo entro cinque giorni, secondo le modalità stabilite dall'articolo 26 del DPR 602/73. Tale avviso resta efficace per 180 giorni dalla notifica.

Oltre all'esecutività delle cartelle, al fine di procedere alla riscossione diretta, l’agente competente dovrà verificare, altresì, l’effettiva sussistenza e l’esigibilità del credito al momento della richiesta di riscossione. A riguardo, la Circolare M.E.F. numero 22/08 rammenta che il ricorso eventualmente proposto dal debitore non produce effetti sospensivi automatici. Tuttavia, l’avvenuto deposito di una sentenza favorevole al contribuente, anche nelle more dell'emanazione del dovuto provvedimento di sgravio, non deve comportare la sospensione del pagamento a favore del beneficiario né l’attivazione della procedura di verifica, nemmeno nel caso in cui l’Amministrazione finanziaria abbia proposto gravame.

Infine, la suddetta Circolare chiarisce che non deve ritenersi scaduto il termine nei casi in cui:

  1. sia stata concessa al contribuente una dilazione di pagamento;

  2. sia stata concessa al contribuente una sospensione amministrativa della riscossione;

  3. il debitore abbia beneficiato di un provvedimento di sospensione della riscossione in via di autotutela ovvero in via giudiziale.

La nozione di pagamento nel pignoramento esattoriale presso la PA

Il legislatore utilizza il termine “pagamento” sia in relazione alle Amministrazioni Pubbliche quanto alle società partecipate, per le quali si applica la disciplina civilistica. Si ritiene, pertanto, che il “pagamento” si riferisca all'adempimento di un obbligo contrattuale di natura privatistica. Di talché, la normativa in esame non deve riguardare il semplice trasferimento di somme che, pur transitando per la Pubblica Amministrazione, non costituiscono oggetto di un vero e proprio “pagamento”.

A titolo esemplificativo, la suindicata Circolare ha elencato alcune ipotesi di trasferimento di somme non soggette alla procedura di cui all'articolo 48-bis, come i trasferimenti effettuati in base a specifiche disposizioni di legge o per dare esecuzione a progetti co-finanziati dall'Unione Europea o, ancora, a clausole di accordi internazionali. Inoltre, qualora sussista un chiaro interesse pubblico alla erogazione di provvidenze economiche, al fine di non compromettere il conseguimento degli obiettivi perseguiti dalla Pubblica Amministrazione, non potrà trovare applicazione l’articolo 48-bis, che costituisce una norma a carattere generale.

In relazione alle erogazioni per le quali la normativa  esclude la possibilità di procedere al loro pignoramento (crediti impignorabili)  si ritiene che nemmeno tali trasferimenti debbano assoggettarsi alla procedura di verifica. Ne consegue che l’impossibilità di effettuare il pignoramento sui crediti vantati dal beneficiario rende inutile procedere alla verifica di cui all'articolo 48-bis.

Un altro caso di esclusione dell'applicazione della sospensione del pagamento a favore del beneficiario si ravvisa nell’ipotesi in cui vi sia la presenza di diritti fondamentali della persona, come il diritto alla salute ed altri diritti costituzionalmente protetti.

Altre ipotesi di pagamenti esclusi dall'obbligo di verifica sono le seguenti:

  1. versamento di tributi o contributi assistenziali e previdenziali;

  2. rimborsi di spese sanitarie relative a cure rivolte alla persona (trattamenti emodialitici, terapie radianti, trapianti, ecc.); corresponsione di indennità connesse allo stato di salute della persona (per esempio, l’indennità post-sanatoriale disposta dall'articolo 5 della legge 14 dicembre 1970, numero 1088, per i cittadini colpiti da tubercolosi) o al ristoro di un danno biologico subito (ad esempio, l’indennità a soggetti danneggiati a seguito di trasfusioni o vaccinazioni prevista dalla legge 25 febbraio 1992, numero 210);

  3. pagamento di spese concernenti esigenze di difesa nazionale o missioni di peacekeeping;

  4. pagamento di spese concernenti interventi di ordine pubblico nonché per fronteggiare situazioni di calamità;

  5. pagamenti a titolo di assegno alimentare;

  6. sussidi e provvidenze per maternità, per malattie e per sostentamento; indennità per inabilità temporanea al lavoro (come previsto dall'articolo 110 del decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, numero 1124);

  7. finanziamenti di progetti aventi scopi umanitari.

Prospettive di applicazione del pignoramento presso la PA e di evoluzione normativa

Per quanto sopraesposto, risulta indispensabile, nei singoli casi concreti, una rigorosa verifica circa l’effettiva sussistenza dei presupposti di legittimità della procedura in esame, e l’esatta individuazione delle concrete fattispecie ad essa assoggettabili.

Ciò al fine di evitare che la procedura di la riscossione diretta possa essere applicata su presunti crediti oggetto, in realtà, di cartelle eventualmente saldate, non esecutive, inesigibili o annullate in sede amministrativa o giudiziaria.

In effetti, è possibile che il soggetto privato, indiretto destinatario di una illegittima procedura di verifica e di riscossione diretta, possa subire dei danni derivanti dal mancato versamento delle somme legittimamente dovutegli, o dall'eventuale ritardo nel pagamento delle stesse, e di conseguenza sono ipotizzabili diverse forme di responsabilità amministrativa.

Al fine di non incorrere in equivoci, potrebbe essere utile l’introduzione dell'obbligo, a carico dell'agente della riscossione, di allegare, all'atto della richiesta di riscossione diretta, prova dell'effettiva notifica del privato debitore sull’avvio della procedura di riscossione diretta, applicando le norme processual-civilistiche in tema di notifiche e di compiuta giacenza, in modo che egli possa eventualmente opporsi tempestivamente all'esecuzione qualora vi siano i presupposti.

Una volta delimitato l’ambito di applicazione della procedura, è tuttavia auspicabile l’istituzione di una analoga fattispecie procedurale anche in tema di pignoramenti presso terzi ex articoli 543 seguenti codice di procedura civile, quantomeno per quanto riguarda i procedimenti esecutivi instauratisi nei confronti di debitori che siano a loro volta creditori dello Stato.

Difatti, la possibilità per i creditori privati di conoscere se i loro debitori siano o meno titolari di crediti immediatamente esigibili nei confronti della Stato, analogamente a quanto previsto per Equitalia Servizi spa, nonché, una volta muniti di un titolo esecutivo ed autorizzati dall'Autorità giudiziaria, di chiedere direttamente l’incasso delle somme ai soggetti pubblici, produrrebbe l’effetto di ridurre notevolmente i tempi dell'esecuzione civile presso terzi, e di aumentarne l’efficacia ed i risultati positivi, spesso compromessi da eccessivi passaggi burocratici, da tempi spesso non definibili, dalle numerose garanzia poste a tutela del debitore e dal notevole appesantimento della procedura qualora si debba iniziare il giudizio di accertamento.

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28 agosto 2013 · Paolo Rastelli

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Stai leggendo La riscossione esattoriale diretta Autore Paolo Rastelli Articolo pubblicato il giorno 28 agosto 2013 Ultima modifica effettuata il giorno 1 maggio 2017 Classificato nella categoria pignoramento esattoriale - immobiliare e mobiliare Inserito nella sezione pignoramento del sito la comunità dei debitori e dei consumatori italiani.

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